核心提示：国务院5月18日在中国政府网公布《轻工业调整和振兴规划》全文，规划提出了2009年至2011年中国轻工业调整和振兴的原则、目标、主要任务及相关政策措施等。规划中提出了出口退税、建立专业市场等多项措施促进五金行业国内外市场的发展。下面将国家发展和改革委员会产业协调司贺燕丽副司长对这一规划的全面解读呈上，以飨读者。
落实轻工业调整和振兴规划 保持行业平稳较快发展
国家发展和改革委员会产业协调司副司长
《轻工业调整和振兴规划》（以下简称《规划》）已经正式发布，规划的贯彻落实将有助于轻工行业在困难时期提振信心，加快结构调整，加强自主创新，努力开拓市场，保持平稳较快发展。
一、编制《规划》的重要意义
2008年下半年以来，国际金融危机愈演愈烈并严重冲击实体经济，受此影响，我国经济下行压力加大。党中央、国务院审时度势、积极应对，将保增长、扩内需、调结构作为经济工作的重点，做出了一系列重大决策和部署。2008年11月，国务院第37次常务会议决定，制定和组织实施轻工等产业调整和振兴规划，作为应对危机，保持经济平稳较快发展，推动产业升级的重大措施。
为什么要选择轻工业制定振兴规划？这与轻工业在我国国民经济发展中的重要地位以及在金融危机中受到的严重冲击是分不开的。
（一）轻工业在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用
轻工业包括食品、造纸、家电、家具、塑料、皮革等19大类45个行业，是丰富人民物质文化生活的重要消费品产业，产品涵盖衣、食、住、行、用各领域。进入21世纪以来，我国轻工业发展取得显著成效，企业规模与实力明显提高，国际竞争力不断增强，已成为轻工产品生产和消费大国，承担着繁荣市场、增加出口、扩大就业、服务“三农”的重要任务，在国民经济和社会发展中具有举足轻重的作用。
生产持续较快增长。2000年以来，轻工业一直保持快速增长。2000-2008年，规模以上企业增加值增长5.2倍，年均增长22.9%；2008年，实现工业增加值26235.3亿元，占全国工业增加值的20.3%，占国内生产总值的8.7%；2008年1-11月份，全行业实现利税总额6278.2亿元，占全国工业实现利税总额的14.8%。自行车、缝纫机、电池、啤酒、家具、日用陶瓷、灯具、空调、冰箱、洗衣机、微波炉、鞋、钢琴等100多种产品的产量居世界第一，我国已成为名副其实的轻工业大国。
产品出口大幅增加。2008年轻工业出口总额3092亿美元，占全国出口总额的21.7%，比2000年增长3.4倍，年均增长20.2%；出口单价逐年提高，多年来轻工业创造的贸易顺差占全国当年贸易顺差的76%以上，1996-2008年的12年间，轻工实现贸易顺差10113亿美元，相当于我国外汇储备额的66%。目前，我国轻工业产品的1/4出口到全球200多个国家和地区，成为我国在经济全球化下参与国际竞争与合作的重要力量，家电、皮革、家具、羽绒制品、自行车等产品占国际市场份额50%以上（其中小家电占到80%，空调器、微波炉、羽绒服占70%，自行车占65%，日用陶瓷占60%）。我国已成为全球重要轻工产品制造基地。
产业竞争力不断增强。目前，全行业经国家认定的企业技术中心发展到49家，为新工艺、新技术、新装备、新产品开发提供了支撑，新产品产值从2005年的3337亿元增长到2008年的近6600亿元，年均增长34.2%。通过引进技术、关键设备和消化吸收，重点行业技术装备水平得到提升，制浆造纸、家用电器、塑料制品、皮革等行业形成了较强的集成创新能力和一定的自主创新能力。
就业和惠农作用显著。2008年规模以上轻工企业就业人数2042万人，占全国规模以上工业企业从业人数的25%，加上规模以下企业，全行业吸纳就业人数达到3500万人以上，已成为吸纳城乡劳动就业的重要产业。轻工业70%的行业、50%的产值涉及农副产品加工业，使2亿多农民直接受益，对解决“三农”问题发挥了不可替代的作用。
《规划》非常明确地指出了轻工业在我国国民经济和社会发展中的重要地位，这是研究制定《规划》的重要基础，对于确定规划目标、重点任务、政策与措施等都具有重要意义。
（二）产业发展过程中自身矛盾突显
轻工行业在长期快速发展过程中，也积累了许多矛盾与问题，制约着产业的发展。主要表现在：
自主创新能力不强。长期以来，轻工业自主创新投入不足、产学研脱节，缺乏创新激励机制，核心竞争力不强。产品出口以贴牌加工为主，自主知识产权少，产品附加值低。制浆造纸、乳制品、饮料、肉制品等行业的关键技术装备主要从国外引进，95%的变频空调压缩机、LED的关键部件芯片、高档手表机芯等依赖进口。
产业结构亟待调整。中低端产品多，高质量、高附加值产品少；骨干企业发展缓慢，产业集中度低；加工能力主要分布在广东、山东、浙江、江苏等沿海地区，中西部地区发展滞后；出口市场主要集中在世界发达国家，尚未形成多元化格局；重复建设和盲目扩张现象严重，大豆油脂、酒精、乳制品、味精、柠檬酸等行业产能过剩，小造纸、小皮革、小酒精等污染严重的落后产能尚未淘汰。
节能减排任务艰巨。单位产值和单位产品水耗、能耗、污染物排放指标等方面与国际水平相比差距较大，主要污染物化学需氧量（COD）排放量占全国工业排放总量的50%，废水排放量占全国工业废水排放总量的28%，造纸、食品、皮革、电池等行业除COD外，其他污染物控制标准仍处于较低水平，节能减排任务尤为艰巨。
食品安全问题突出。食品生产经营企业规模小、生产工艺落后、管理水平低下、保障食品安全的制度不健全，市场竞争无序，行业自律和企业诚信亟待加强。近年来，食品安全事件屡有发生，累及产业整体形象，食品工业安全保障能力建设迫在眉睫。
（三）金融危机对产业造成严重冲击
随着国际金融危机的蔓延和加深，市场需求急剧下降，我国轻工业受到了严重冲击。在人民币升值、货币政策紧缩、生产要素价格上涨等多重因素叠加作用下，轻工企业受到的发展压力加大。特别是国际金融危机引发的外需下降，使轻工业面临的外部环境进一步严峻，轻工业产品出口大幅下滑，大量出口产品转向国内销售，造成产品过剩，积压现象严重，生产、出口、投资增长全面减速，效益明显下滑，困难企业不断增多，企业经营十分困难，就业萎缩，发展困难前所未有。主要表现在：
国内外市场供求失衡。2008年轻工产品出口总额增长14.5％，增速比上年回落4.7个百分点，特别是9月以后，出口同比增速从9月的18.0％急降至11月的5.7％。部分轻工产品出口量大幅下降，皮革下降68%，皮衣下降35%，电风扇下降89%，肉食品罐头下降35%，果汁下降31%等；产品订单减少，在第104届中国进出口交易会上轻工产品总成交额比上届下降18%。大量出口产品转向国内销售，造成产品供给过剩，生产下降，2008年12月，108种主要轻工产品中有63种产量同比出现负增长，比例高达57%。
产品库存积压严重。由于2008年下半年部分行业原料和产品价格由高位大幅下跌，纸浆、纸及纸板、糖、浓缩苹果汁等生产企业上半年高价采购的原料无法顺价销售，库存积压严重，流动资金难以正常周转。缩果汁压库严重，农民卖果难，个别地区已出现果农砍树现象。
企业融资更加困难。轻工业多为中小企业和民营企业，长期存在融资渠道不畅、担保机制不完备等问题，受金融危机影响，中小企业难以从银行获得贷款，融资难问题更为突出，面临资金链断裂的危险。为维持经营，一些企业被迫通过民间借贷形式，以几倍于银行贷款利息获得资金。
生产经营陷入困境。2008年1～11月轻工业亏损额420亿元，同比增长41%；利润总额从上半年同比增长36.7%急降到第四季度同比下降4.8%，多年来首次出现负增长。纸浆行业利润同比下降70%，缝制机械行业利润同比下降75%。规模以上轻工企业亏损近2万家，亏损面为17.3％。中小企业停产半停产增加，一些企业已经关闭，待岗、失业人员急剧增加。据对玩具、制鞋、皮革和塑料等35个行业调查显示，因企业停产倒闭已影响300多万人就业，仅珠三角地区规模以上制鞋企业减少1887家，造成10万多人失业，给社会稳定带来较大隐患。
当前世界金融危机对我国轻工业的负面影响呈扩散态势，考虑到轻工业是我国市场化程度较高的产业，具备较强的适应能力，产品在国际市场上也具有一定比较优势，并占有较大份额和良好的声誉；更高水平小康社会的建设和内需市场的扩大，为轻工业发展提供了广阔的市场空间。因此，要抓住时机，及时采取有力措施，帮助轻工企业走出困境，推进产业结构调整、实现产业升级。
二、《规划》的编制过程、主要内容及特点
2008年11月28日，国家发展和改革委员会提出了重点产业调整和振兴规划编制工作方案，成立了《规划》编制工作组，国家发展和改革委员会担任组长单位，工业和信息化信部担任副组长单位，中国轻工业联合会、轻工有关行业协会、中国国际工程咨询公司共同承担《规划》编制工作。
在《规划》编制过程中，国家发展和改革委员会多次召开了由有关部门专家、轻工业重点省份发改委、经贸委（经委）、行业协会和重点企业、产业集群、专业市场代表参加的座谈会，充分听取意见和建议。《规划》形成初稿后，广泛征求了各省（市、区）发展改革委、经贸委（经委）、行业协会的意见，并两次书面征求了十多个有关部门和单位的意见。根据各方面的意见，《规划》编制工作组不断对《规划》进行修改完善，最终形成《轻工业调整和振兴规划》（送审稿）上报国务院，并于2009年2月19日在国务院第51次常务会议上获得原则通过。根据会议要求，国家发展改革委又对《规划》进行了进一步修改完善，国务院有关部门也进行了认真审核，最终向社会正式公布。
（一）《规划》的主要内容
《规划》分为轻工业现状及面临的形势，指导思想、基本原则和目标，产业调整和振兴的主要任务，政策措施和规划实施五个部分。
1、轻工业现状及面临的形势
轻工业现状及面临的形势部分总结了轻工业取得的成就，包括生产、出口、就业与惠农方面的贡献，指出了在自主创新能力、产业结构、节能减排、产品质量等方面存在的突出问题和矛盾，分析了国际金融危机对我国轻工业造成的严重冲击，主要包括国内外市场供求失衡、产品库存积压严重、企业融资困难、生产经营陷入困境等。
2、指导思想、基本原则和目标
在对轻工业现状及面临的形势分析的基础上，提出规划的指导思想、基本原则和目标。
指导思想：全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，按照保增长、扩内需、调结构的总体要求，采取综合措施，扩大城乡市场需求，巩固和开拓国际市场，保持轻工业平稳发展；通过加快自主创新，实施技术改造，推进自主品牌建设，淘汰落后产能，着力推动轻工业结构调整和产业升级；走绿色生态、质量安全和循环经济的新型轻
纸及纸板库存积压约300万吨，积压资金约150亿元，一些企业面临资金断裂危险；制糖行业全面亏损；在一些苹果种植集中的地区，因加工厂浓
缩果汁压库严重，农民卖果难，个别地区已出现果农砍树现象。
企业融资更加困难。轻工业多为中小企业和民营企业，长期存在融资渠道不畅、担保机制不完备等问题，受金融危机影响，中小企业难以从银行获得贷款，融资难问题更为突出，面临资金链断裂的危险。为维持经营，一些企业被迫通过民间借贷形式，以几倍于银行贷款利息获得资金。
生产经营陷入困境。2008年1～11月轻工业亏损额420亿元，同比增长41%；利润总额从上半年同比增长36.7%急降到第四季度同比下降4.8%，多年来首次出现负增长。纸浆行业利润同比下降70%，缝制机械行业利润同比下降75%。规模以上轻工企业亏损近2万家，亏损面为17.3％。中小企业停产半停产增加，一些企业已经关闭，待岗、失业人员急剧增加。据对玩具、制鞋、皮革和塑料等35个行业调查显示，因企业停产倒闭已影响300多万人就业，仅珠三角地区规模以上制鞋企业减少1887家，造成10万多人失业，给社会稳定带来较大隐患。
当前世界金融危机对我国轻工业的负面影响呈扩散态势，考虑到轻工业是我国市场化程度较高的产业，具备较强的适应能力，产品在国际市场上也具有一定比较优势，并占有较大份额和良好的声誉；更高水平小康社会的建设和内需市场的扩大，为轻工业发展提供了广阔的市场空间。因此，要抓住时机，及时采取有力措施，帮助轻工企业走出困境，推进产业结构调整、实现产业升级。
二、《规划》的编制过程、主要内容及特点
2008年11月28日，国家发展和改革委员会提出了重点产业调整和振兴规划编制工作方案，成立了《规划》编制工作组，国家发展和改革委员会担任组长单位，工业和信息化信部担任副组长单位，中国轻工业联合会、轻工有关行业协会、中国国际工程咨询公司共同承担《规划》编制工作。
在《规划》编制过程中，国家发展和改革委员会多次召开了由有关部门专家、轻工业重点省份发改委、经贸委（经委）、行业协会和重点企业、产业集群、专业市场代表参加的座谈会，充分听取意见和建议。《规划》形成初稿后，广泛征求了各省（市、区）发展改革委、经贸委（经委）、行业协会的意见，并两次书面征求了十多个有关部门和单位的意见。根据各方面的意见，《规划》编制工作组不断对《规划》进行修改完善，最终形成《轻工业调整和振兴规划》（送审稿）上报国务院，并于2009年2月19日在国务院第51次常务会议上获得原则通过。根据会议要求，国家发展改革委又对《规划》进行了进一步修改完善，国务院有关部门也进行了认真审核，最终向社会正式公布。
（一）《规划》的主要内容
《规划》分为轻工业现状及面临的形势，指导思想、基本原则和目标，产业调整和振兴的主要任务，政策措施和规划实施五个部分。
1、轻工业现状及面临的形势
轻工业现状及面临的形势部分总结了轻工业取得的成就，包括生产、出口、就业与惠农方面的贡献，指出了在自主创新能力、产业结构、节能减排、产品质量等方面存在的突出问题和矛盾，分析了国际金融危机对我国轻工业造成的严重冲击，主要包括国内外市场供求失衡、产品库存积压严重、企业融资困难、生产经营陷入困境等。
2、指导思想、基本原则和目标
在对轻工业现状及面临的形势分析的基础上，提出规划的指导思想、基本原则和目标。
指导思想：全面贯彻党的十七大精神，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入落实科学发展观，按照保增长、扩内需、调结构的总体要求，采取综合措施，扩大城乡市场需求，巩固和开拓国际市场，保持轻工业平稳发展；通过加快自主创新，实施技术改造，推进自主品牌建设，淘汰落后产能，着力推动轻工业结构调整和产业升级；走绿色生态、
质量安全和循环经济的新型轻
工业发展之路，进一步增强轻工业繁荣市场、扩大就业、服务“三农”的支柱产业地位。
基本原则：一是积极扩大内需，稳定国际市场；二是突出重点行业，培育骨干企业；三是扶持中小企业，促进劳动就业；四是加快技术进步，淘汰落后产能；五是保障产品质量，强化食品安全。
规划目标：《规划》提出了6项具体目标：
一是生产保持平稳增长。在稳定出口和扩大内需的带动下，轻工业产销稳定增长，行业效益整体回升，三年累计新增就业岗位300万个左右。
二是自主创新取得成效。变频空调压缩机、新能源电池、农用新型塑料材料、新型节能环保光源等关键生产技术取得突破。重点行业装备自主化水平稳步提高，中型高速纸机成套装备实现自主化，食品装备自给率提高到60%。
三是产业结构得到优化。企业重组取得进展，再形成10个年销售收入150亿以上的大型轻工企业集团。轻工业特色区域和产业集群增加100个，东中西部轻工业协调发展。新增自主品牌100个左右。
四是污染物排放明显下降。到2011年，主要行业COD排放比2007年减少25.5万吨，降低10%。其中食品行业减少14万吨、造纸行业减少10万吨、皮革行业减少1.5万吨；废水排放比2007减少19.5万吨，降低29%。其中食品行业减少10亿吨、造纸行业减少9亿吨、皮革行业减少0.5亿吨。
五是淘汰落后取得实效。淘汰落后制浆造纸200万吨以上、低能效冰箱（含冰柜）3000万台、皮革3000万标张、含汞扣式碱锰电池90亿只、白炽灯6亿只、酒精100万吨、味精12万吨、柠檬酸5万吨的产能。
六是安全质量全面提高。完善轻工业标准体系，制订、修订国家和行业标准1000项。生产企业资质合格，内部管理制度完善，规模以上食品生产企业普遍按照GMP（优良制造标准）要求组织生产。质量安全保障机制更加健全，产品质量全部符合法律法规以及相关标准的要求。
3、产业调整与振兴的主要任务
按照上述指导思想、基本原则和目标，《规划》提出了产业调整与振兴的九项主要任务：一是稳定国内外市场。主要包括促进国内消费，增加有效供给，稳定和开拓国际市场，健全外贸服务体系。二是增强自主创新能力。主要是提高重点装备自主化水平，推进关键技术创新与产业化，做好公共服务。三是加快实施技术改造。主要包括提升行业总体技术水平，
径支持自主品牌建设。《规划》还提出了鼓励兼并重组的政策措施。
三、关于《规划》几个问题的说明
（一）积极开拓国内特别是农村市场
近年来，轻工业的快速发展，更多是依赖出口的拉动，今后要转向依赖国内消费的增长。促进国内消费，既依赖于城乡居民总体消费水平的提高，轻工业本身也要重点推动如下工作：
一是切实做好“家电下乡”工作。2007年底，财政部、商务部作出部署，从2007年12月到2008年12月，选择既有利于改善农民生活，又有利于促进生产发展的彩电、电冰箱（冰柜）和手机三大类产品，在山东、河南和四川三省进行家电下乡试点。由中央和地方财政以直补方式对农民购买试点产品给予销售价格13%的补贴，补贴资金中中央财政负责80%，地方财政负责20%，以激活农民购买能力，加快农村消费升级，扩大农村消费，促进内需和外需协调发展。2008 年10月决定将洗衣机纳入家电下乡的补贴产品范围。按国务院常务会议确定的促进轻纺工业健康发展的六条意见，2009年2月份开始向全国推广“家电下乡”工作。“家电下乡”既提高了农民生活质量，企业也扩大了市场，促进了家电等行业发展，带动了相关产业的发展，是促进国内消费的有效途径之一，有利于政府得民心，农民得实惠，企业得市场。因此，《规划》提出总结“家电下乡”的试点经验，完善农村家电物流、销售、维修体系，切实抓好“家电下乡”在全国的推广工作，同时增加微波炉、电磁炉品种，每户购买数量放宽到两台。
二是丰富产品花色品种，开发生产高端产品如：家电大容量冰箱、高档手表；提高食品工业化、自动化、标准化生产水平，提高食品质量和档次，逐步淘汰白炽灯，增加绿色表面活性剂生产量，提高五金产品制造水平等等。
三是配合安居工程、新农村建设、医疗教育、救灾应急、灾后重建、农村基础设施、政府采购、重点项目配套如交通设施等重大项目，提供相配套的塑料、陶瓷、家具、玻璃、文体、食品、家电、五金、日化洗涤、日用杂品等轻工产品。
四是随着生活水平的提高，消费需求升级，积极开发个性化的文化体育用品及旅游休闲特色产品满足需求。
五是积极发展少数民族特需用品。轻工业承担促进少数民族生活不断提高的重任，对于少数民族特需用品行业党和国家一直给予亲切地关怀和政策支持。随着时代的进步、市场的扩大和人民群众生活水平的提高，少数民族生产生活概念的内涵和外延均发生了一些变化，我们一定要做好保证少数民族特需用品供应和传承历史文化特色的工作。同时轻工业要保障灾区人民群众基本生活必需品供给。
（二）稳定和开拓国际市场
我国是全球重要轻工产品制造基地，2008年轻工业出口总额3092亿美元，轻工业1/4产品供出口。尽快扭转出口下滑，实现出口稳定增长，对于实现轻工业调整和振兴具有重要意义，也是《规划》确定的一项重要任务。总体来看，要积极应对贸易摩擦，在巩固美、欧、日等传统国际市场份额的基础上，实施多元化出口战略，积极开拓中东、俄罗斯、非洲、北欧、东南亚、西亚等新兴市场。
在硬件建设方面，一是支持品牌企业“走出去”，在主销市场投资设立物流中心和分销中心。二是建立经贸合作区，积极推进巴基斯坦海尔经贸合作区、俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区的建设。目前，我国已经建立了19个境外经贸合作区域，其中2006年建设的巴基斯坦海尔经贸合作区是我国首个经贸合作区，是在巴基斯坦海尔工业园基础上扩建的，目标是吸引最优秀家电企业入住，形成家电产业集群；康奈俄罗斯乌苏里斯克经贸合作区是由康奈集团和吉信集团共同投资，主要是吸引服装、家居、家电、皮革、汽车和烟具等行业企业入住。三是继续支持外贸专业市场建设，建设针对东南亚、中亚、东北
推进企业节能减排，调整产品结构。四是实施食品加工安全专项。主要包括大力整顿食品加工企业，全面清理食品添加剂和非法添加物，加强食品安全监测能力建设，提高食品行业准入门槛，建立健全食品召回及退市制度，加强食品工业企业诚信体系建设。五是加强自主品牌建设。主要包括支持优势品牌企业跨地区兼并重组、技术改造和创新能力建设，推动产业整合，提高产业集中度，增强品牌企业的市场控制力；鼓励有实力的企业“走出去”，收购有价值的境外企业，提高品牌影响力；完善认证和检测制度；加强自主品牌保护。六是推进轻工业产业有序转移。主要包括着力培育发展轻工业特色区域和产业集群，根据行业特点和发展要求推进产业转移。七是提高产品质量水平。主要包括建立产品质量安全保障机制，加快制订和修订行业标准。八是加强企业自身管理。九是切实淘汰落后产能。
4、政策措施
《规划》紧紧围绕“保增长、扩内需、调结构”的要求，在已经落实的政策措施的基础上，结合行业面临的新形势和主要任务，既应对当前突出困难，也着眼长远，提出了十项政策措施。包括进一步扩大“家电下乡”补贴品种，加强技术创新和技术改造，大力扶持中小企业，加强产业政策引导，鼓励兼并重组和淘汰落后，发挥行业协会作用等方面内容，特别是针对部分轻工产品出口退税力度不够、产品销售不畅、企业贷款难等影响轻工
会正式颁布了《轻工业调整和振兴规划》，并要求各地区、各部门要进一步统一思想，增强大局意识、责任意识，加强领导，密切配合，切实按照《规划》要求做好各项工作，推动轻工业走绿色生态、质量安全和循环经济的新型发展之路，确保规划目标的实现。
根据规划内容和主要任务，规划确定了19项工作任务，并明确了牵头单位、参加单位和完成时间。针对这一工作分工，国务院要求各有关部门尽快制定和完善各项配套措施，并加强指导和监督检查。各地区也要按照《规划》确定的目标、任务和政策措施，结合当地实际制定具体落实方案，确保取得成效。
相信在《规划》的指引和全行业共同努力下，轻工业一定能渡过难关，实现三年振兴目标。